Leitfaden: Sanierungsgebiete klimaorientiert gestalten

Klimaanpassung durch städtebauliche Sanierungsverfahren nach §136 BauGB stärken

Ziel

Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind Teil des besonderen Städtebaurechts und bieten Kommunen ein wirksames Planungsinstrument, um Bestandsquartiere klimaresilient umzubauen und langfristig aufzuwerten. Der Leitfaden zeigt, wie Sie Klimaanpassung in die einzelnen Prozessschritte integrieren und mit welchen Instrumenten Sie hierbei die städtebauliche Entwicklung steuern sowie Maßnahmen umsetzen können.

Nutzen Sie bereits alle Möglichkeiten, um in Ihrem Sanierungsgebiet die Klimaanpassung zu verbessern? Das können Sie mit einer kurzen Checkliste am Ende des Leitfadens (ab S. 11) überprüfen.

Für

Kommunale Verwaltung (v. a. Planungs-, Umwelt-, Bau- und Klimafachstellen)
Freie Planer:innen (v. a. Architektur, Landschaftsarchitektur, Stadtplanung)
Eigentümer:innen, Bauherr:innen, Wohnungsunternehmen
Gemeinde-/Stadträt:innen
Planungsbehörden des Bundeslandes

Foto: Sanierungsgebiet Moosach. Airgonautics GbR / LHM

Sanierungsverfahren mit fehlender Klimaanpassung begründen Städtebauliche Sanierungsverfahren beheben städtebauliche Missstände und funktionale Schwächen. Seit der Novellierung des Baugesetzbuches 2012 können städtebauliche Missstände auch mit fehlender Klimaanpassung begründet werden. Zudem müssen Kommunen seitdem Klimabelange berücksichtigen – nicht zuletzt, um die Bedingungen der Städtebauförderung zu erfüllen.

Prozessschritte städtebaulicher Sanierungsverfahren

Das Sanierungsverfahren ist ein Planungsinstrument, das auf verschiedenen Maßstabsebenen verwendet wird, sich über einen langen Bearbeitungszeitraum erstreckt und sich an den Zielen der Städtebauförderung von Bund und Ländern orientieren muss. Städtebauliche Sanierungsverfahren eröffnen Kommunen zahlreiche Möglichkeiten, um die städtebauliche Entwicklung zu steuern und Maßnahmen durchzuführen. In dem komplexen Planungsprozess bieten sich viele Chancen, Klimaanpassungsmaßnahmen zu integrieren:

Abb. 1: Exemplarischer Prozessablauf eines Sanierungsverfahrens. ¹

In sieben Schritten zur klimaorientierten städtebaulichen Sanierung

1. Grundlagenermittlung und Analyse

Klimabelange als zentrales Thema frühzeitig berücksichtigen

Klimatische Missstände identifizieren

Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind realisierbar, wenn gemäß §136 BauGB ein städtebaulicher Missstand vorliegt. Größere Verwaltungen und Stadtplanungsämter identifizieren solche Missstände häufig interdisziplinär.

Insbesondere Missstände, die das Stadtklima betreffen, lassen sich nicht ohne die Expertise von Fachstellen oder externen Expert:innen erfassen.

Problem: Kommunen haben nur bedingt Einfluss

Identifizieren Sie klimatische und städtebauliche Missstände (§ 126 BauGB), formulieren Sie diese als Verdacht für die spätere Begründung der Städte-bauförderung und integrieren Sie die Klimaanpassung als Sanierungsziel in das Verfahren.
Fokussieren Sie eine intensive Abstimmung mit klimaorientierten Fachstellen oder Fachstellen mit verwandtem Aufgabenspektrum, holen Sie Stellungnahmen und Ersteinschätzungen bereits in diesen frühen Verfahrensschritten ein und beteiligen Sie ggf. externe Expert:innen.
Nutzen Sie eine Klimafunktionskarte – oder andere Grundlagenkarten, die die stadtklimatische Bestandssituation darstellen – um den stadtklimatischen Missstand objektiv nachzuweisen und eine neutrale Grundlage für die Formulierung klimatischer Zielsetzungen zu schaffen. Bei der Feststellung eines Missstands in der frühen Phase der Grundlagenermittlung handelt es sich zunächst um einen Sanierungsverdacht. Die offizielle Definition der Missstände erfolgt in der anschließenden vorbereitenden Untersuchung. Liegen Ihnen keinerlei Grundlagen zur klimatischen Situation des Sanierungsgebiets vor, sollten diese durch ein entsprechendes klimatisches Gutachten ergänzt werden.
Bei den ersten Abstimmungsgesprächen mit den Fördergeld¬gebenden ist darauf zu achten, dass die Schaffung eines klimaresilienten sowie klima-orientierten Quartiers zu den zentralen Zielen des Sanierungsverfahrens gehört und das Städtebauförderprogramm dementsprechend gewählt wird. Ein spezielles Förderprogramm für die Klimaanpassung gibt es nicht, es besteht jedoch die Möglichkeit, entsprechende Maßnahmen durch verschiedene Förderprogramme zu unterstützen.

Unzureichende Grünversorgung als Missstand im Sanierungsgebiet Moosach (München)

Als städtebaulicher Missstand mit Bezug auf klimatische Belange kann z. B. eine mangelhafte Grünversorgung formuliert werden, so etwa im Schwerpunktbereich „Grünes Netz“ des Sanierungsgebiets Moosach:

„Das Grüne Netz umfasst die öffentlichen Freiräume innerhalb und im direkten Umfeld des Untersuchungsgebietes. Das Gebiet ist mit öffentlichen Grün-, Sport- und Spielflächen erheblich unterversorgt. Die Ausstattung der öffentlichen Freiräume für die vielfältigen Erholungsbedürfnisse der Bevölkerung entspricht nicht mehr den aktuellen und zukünftigen Anforderungen insbesondere hinsichtlich Nachverdichtung und Klimaanpassung.“

Integriertes Stadtentwicklungskonzept Moosach (S. 21)

Abb. 2: Öffentliche Freiflächen des Untersuchungsgebiets Moosach.

2. Einleitungsbeschluss

Klimaorientierte Zielsetzungen in den Einleitungsbeschluss integrieren

Klimaanpassungsziele festschreiben

Der Beschluss zur Einleitung eines Sanierungsverfahrens bildet eine wichtige rechtliche Grundlage und den Auftakt zu den vorbereitenden Untersuchungen. Gleichzeitig ist dies der Zeitpunkt zur Ermittlung des Ausgangswertes der Maßnahmengebiete im Sanierungsgebiet, was für das Vorkaufsrecht besonders wichtig ist.

Berücksichtigen Sie klimatische Belange frühestmöglich im Verfahren:

Formulieren Sie klimaorientierte Zielsetzungen basierend auf der Grundlagenermittlung. Beteiligen Sie die betreffenden Klimafachstellen – ggf. auch Stellen, die mit verwandten Themen betraut sind – mit Stellungnahmen an der Erarbeitung der Beschlussvorlage und der weiteren Bearbeitung des Sanierungsverfahrens.
Halten Sie diese Ziele und auch den Verdacht eines stadtklimatischen Missstands im Einleitungsbeschluss fest. Heben Sie bereits hier notwendige Maßnahmen hervor.

Vorkaufsrecht ermöglichen

Wenn Sie eine vorbereitende Untersuchung beschließen, kann dies Spekulationen in der Baubranche und am Wohnungsmarkt auslösen. Um möglichst frühzeitig Vorhaben zu unterbinden, die den geplanten Sanierungszielen entgegenstehen, ist es empfehlenswert, eine Vorkaufsrechtssatzung gemäß § 25 BauGB zu prüfen und ggf. zu erlassen.

3. Vorbereitende Untersuchungen

Beauftragen Sie Planungsbüros, die Klimakompetenzen nachweisen können.
Ziehen Sie ergänzend zur vorbereitenden Untersuchung auch zusätzliche Gutachten und erste Maßnahmen in Betracht.

Klimaexpertise bei der Vergabe berücksichtigen

Nach der Bekanntmachung des Einleitungsbeschlusses wird fürdie vorbereitende Untersuchung (§§ 140 Nr.1 sowie 141 BauGB) und die Erstellung des Entwicklungskonzepts ein Planungsbüro beauftragt. Damit Klimabelange adäquat berücksichtigt werden, sollten Sie bei der Vergabe darauf achten, dass Auftragnehmende über ausreichend Erfahrung mit der Planung klimaresilienter Quartiere verfügt.

Nehmen Sie hierfür Klimaexpertise als zentralen Punkt in die Wertungskriterien auf. Mögliche Nachweise sind:

Umfangreiche Analyse der klimatischen Situation sicherstellen

Die vorbereitende Untersuchung analysiert die Bestandssituation im Untersuchungsgebiet und entwickelt Beurteilungsgrundlagen (Abb. 3). Beauftragen Sie ggf. zusätzliche Untersuchungen und Gutachten, die beim Abwägen von Zielkonflikten helfen (z. B. Durchlüftung vs. Schallschutz) und Hinweise zur konkreten Umsetzung liefern.

Darüber hinaus können Sie neben den vorbereitenden Untersuchungen Rahmenplanungen sowie Beteiligungsformate durchführen und konkrete Maßnahmen umsetzen – finanziert aus dem Verfügungsfonds mit Mitteln der Städtebauförderung.

Abb. 3: Inhalte der vorbereitenden Untersuchung

4. Vorbereitende Maßnahmen und Integriertes Stadtentwicklungskonzept

Klimaorientierte Sanierungsziele definieren, Maßnahmen entwickeln und Förderung sichern

Analysen, Planungen und Ziele im Entwicklungskonzept zusammenführen

Die Fachplanung wägt die Belange der vorbereitenden Untersuchungen ab und stellt die daraus abgeleitete Potenzial- und Defizitanalyse, städtebauliche und stadtklimatische Missstände sowie Leitbild, Sanierungsziele und Maßnahmen in einem Integrierten Stadtentwicklungskonzept (ISEK) mit Bericht dar. Auch der Umgriff des Sanierungsgebiets wird hier aufgezeigt.

Folgendes sollten Sie dabei sicherstellen:

Nutzen Sie die Ergebnisse der Grundlagenermittlung und vorbereitenden Untersuchung, um klimaorientierte Sanierungsziele zu definieren, wie etwa den Umbau zum klimaneutralen und nachhaltigen Quartier, Klimaanpassung, die Verbesserung der bioklimatischen Situation bzw. der Durchgrünung oder der Mobilität.
Das Konzept muss neben den Planungen und Zielen für das jeweilige Sanierungsgebiet eine Kosten- und Maßnahmenübersicht enthalten. Mithilfe von Steckbriefen können die Maßnahmen übersichtlich dargestellt werden.
Für die Umsetzung der Klimaorientierung sollten Sie Fördermittel für Maßnahmen zur Förderung klimaresilienter Gemeinden oder Stadtteile in ausreichender Höhe beantragen.
Gewährleisten Sie jederzeit eine enge Abstimmung mit den entsprechenden Fachstellen und auch mit den Verantwortlichen der Städtebauförderung, um das Einhalten der Förderrichtlinien sicherzustellen.

Beispiele für Integrierte Stadtentwicklungskonzepte (ISEK)

Eine Arbeitshilfe für Kommunen sowie Beispiele etwa aus Halle (Saale) und Ludwigsburg finden Sie unter staedtebaufoerderung.info.

Ein ISEK fortschreiben

Das ISEK enthält Maßnahmen, die über die reine Städtebauförderung hinausgehen, und ist auf kontinuierliche Fortschreibung angelegt: Dadurch können neue Ziele definiert und auch eine weitere Förderfähigkeit mit Städtebaufördermitteln erreicht werden. Hinweise für die Fortschreibung finden Sie ebenfalls in der Arbeitshilfe für Kommunen.

Abb. 4: Beispiel für ein Integriertes Handlungskonzept.

Erste Maßnahmen entwickeln und finanzieren

Bereits nach den vorbereitenden Untersuchungen
haben Sie die Möglichkeit, Maßnahmen zur Klimaanpassung zu entwickeln, auch auf Basis von
weiteren Fachgutachten.

Zu klimaorientierten Maßnahmen zählen etwa:

Förderung für Klimaanpassungsmaßnahmen

5. Sanierungssatzung und -vermerk

Rechtliche Verbindlichkeit klimaorientiert nutzen

Satzung verabschieden

Mit der Satzung eines Sanierungsgebiets wird die höchste Verbindlichkeit geschaffen, die im Planungsrecht möglich ist:

Mit der Sanierungssatzung (§ 140 Nr. 2 und 142 BauGB) und ihrer anschließen- den Bekanntmachung (§ 143 BauGB) wird für alle im Sanierungsgebiet befindlichen Grundstücke ein Sanierungsvermerk in das Grundbuch eingetragen. Dieser dient als Hinweis für die nun in Kraft tretende besondere Genehmigungspflicht (§ 144 BauGB) einzelner Bauvorhaben.
Ab Bekanntmachung der Satzung von der Kommune kann das in § 24 BauGB formulierte Vorkaufsrecht genutzt werden. Dieses ist besonders für den Kauf klimatisch relevanter Grundstücke wichtig, damit Kommunen als Eigentü- merinnen Maßnahmen für Klimaschutz und -anpassung auf eigenem Grund umsetzen können.

Bei Bedarf juristische Unterstützung nutzen

Vorkaufsrecht im Zusammenhang mit Klimaschutz und Klimaanpassung

6. Durchführung der Maßnahmen

Klimawirksame Maßnahmen gemeinsam mit Eigentümer:innen umsetzen

Weitere rechtliche Instrumente erwägen

Sie haben verschiedene Möglichkeiten, bei Bauvorhaben im Sanierungsgebiet Vorgaben zu treffen, um die Umsetzung klimaorientierter Maßnahmen zu stärken:

Mit städtebaulichen Geboten (§ 178 Pflanz - gebot, § 179 Rückbau- und Entsiegelungsgebot BauGB) können Sie die Klimaanpassung rechtsverbindlich stärken.
Beachten Sie die Möglichkeit des Vorbehalts der sanierungsrechtlichen Genehmigung bei Missachtung klimarelevanter Zielstellungen.
Prüfen Sie ggf. erneut, ob Vorkaufsrecht beim Erwerb (stadtklimatisch) relevanter Grundstücke besteht.
Achten Sie auf die Integration von Klimaanpassungsmaßnahmen bei allen ver- wendeten Steuerungsmöglichkeiten und Instrumenten.

Mit Eigentümer:innen kooperieren

Häufig streben Kommunen anstelle von städte baulichen Geboten
Kooperationen mit den privaten Eigentümer:innen und Investor:innen
an, um klimaorientierte Maßnahmen umzusetzen.

Treffen Sie öffentlichrechtliche Sanierungsvereinbarungen. Diese schriftlichen, zivilrechtlichen Vereinbarungen ähneln städtebaulichen Verträgen. Sie bieten Ihnen die Möglichkeit, klimaorientierte Maßnahmen über die bekannten Gesetze hinaus festzulegen.
Um die Akzeptanz und das Bewusstsein der ansässigen Bürger:innen zu stärken, sollte die Kommune eine gut zugängliche klimaorientierte Beratung und Betreuung anbieten.

Fördermittel an Sanierungsvereinbarung geknüpft (Wackersdorf)

Im Sanierungsgebiet „Ortsmitte“ fördert die Gemeinde Wackersdorf u. a. Maßnahmen zur Klimaanpassung. Der Förderschwerpunkt „Ortsgrün und Regenspeicher“ betrifft etwa Maßnahmen zum Regenwasserrückhalt oder zur Begrünung von Hofräumen. Um den Zuschuss von 30 Prozent der förderfähigen Kosten (maximal 15.000 €) zu erhalten, müssen Eigentümer:innen eine Sanierungsvereinbarung mit der Kommune abschließen.

Genehmigungsvorbehalt in Sanierungsgebieten (§§ 144, 145 BauGB)

Der Genehmigungsvorbehalt soll die Durchführung der Sanierung absichern. Kommunen können eine Genehmigung bei Vorhaben (u. a. Abriss, Umbau, Neubau) im Zusammenhang mit dem Grundstück verweigern, wenn dadurch das Erreichen der städtebaulichen Sanierungsziele – also auch der darin enthaltenen Klimaanpassungsziele – (entscheidend) erschwert oder verhindert wird.

Eine sanierungsrechtliche Genehmigung kann auch unter Auflagen befristet erteilt oder an die Bedingung geknüpft werden, einen städtebaulichen Vertrag bzw. eine Sanierungsvereinbarung abzuschließen. Wird die sanierungsrechtliche Genehmigung versagt, können betroffene Vorhaben und Maßnahmen im Sanierungsgebiet nicht umgesetzt werden.

7. Monitoring und Aufhebung der Sanierungssatzung

Umsetzung der öffentlichen und privaten Maßnahmen überprüfen

Einhaltung überwachen

Die Evaluierung und das Monitoring der Maßnahmen sind der letzte wichtige Schritt im Sanierungsverfahren. Gerade für die Ziele der Klimaanpassung kommt es darauf an, die tatsächliche Ausführung der Maßnahmen zu kontrollieren. Denn in den meisten Fällen handelt es sich um Maßnahmen, die Privatpersonen keinen wirtschaftlichen Ertrag bringen. Da das Monitoring zu den Bedingungen der Städtebauförderung gehört, ist es eine Pflichtaufgabe.

Sanierungssatzung aufheben

Die Sanierungssatzung ist aufzuheben, wenn die Sanierung durchgeführt ist oder sich als undurchführbar erweist.

Laut BauGB soll die Dauer des Sanierungsverfahrens einen Zeitraum von 15 Jahren nicht überschreiten, dieser kann jedoch durch einen Beschluss verlängert werden. Sanierungsziele, bei denen schon früh ein längerer Zeithorizont festgestellt werden kann, können jedoch auch von Fördermittelgeber:innen akzeptiert werden.
Über die Aufhebung der Sanierungssatzung hinaus beträgt die Bindungsfrist bei Maßnahmen im öffentlichen Raum 25 Jahre (Nr. 23 StBauFR, Nr. 4.2.3 VV zu Art. 44 BayHO): Kommunen sind verpflichtet, diese Maßnahmen im Rahmen der Bindungsfrist zu erhalten. Der Unterhalt ist jedoch grundsätzlich nicht förderfähig.

Vor- und Nachteile städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen

Vorteile:

Klimaanpassung kann auf verschiedenen Maßstabsebenen umgesetzt und rechtlich (vorrangig durch das BauGB) gesichert werden. Es gibt vielfältige rechtliche Steuerungsmöglichkeiten während unterschiedlicher Planungsphasen.
Mit einem stadtklimatischen Missstand als Begründung der Städtebauförderung integrieren Sie Klimaanpassung von Beginn an in das Sanierungsverfahren.
Bund und Länder fördern Sanierungsverfahren finanziell.
Der Zeitraum von 15 Jahren ermöglicht es, auch komplexe Fragestellungen zu bearbeiten und Maßnahmen umzusetzen.

Nachteile:

Förderung und Beratungsangebote

2020 aktualisierte der Bund seine Städtebauförderprogramme. Die Handlungsfelder erwähnen nun auch dezidiert Maßnahmen zur Aufwertung von Freiräumen, zur Förderung der Umweltgerechtigkeit, zur wassersensiblen Stadt- und Freiraumplanung sowie zur Reduzierung des Wärmeinseleffekts. Das untermauert die Relevanz der grünen und blauen Infrastruktur im Rahmen der Klimaanpassung. Mehr zu den Programmen: www.staedtebaufoerderung.info
Für Investitionen privater Bauherr:innen gibt es ggf. Zuschüsse durch Gemeinden, Städte und Kommunen, die online recherchiert werden können. Kommunale Förderprogramme können mit Mitteln der Städtebauförderung im Rahmen der Festlegung eines Sanierungsgebiets unterstützt werden. Hier können Sie Förderprogramme auf Privatgrund mit dem Fokus Klimaanpassung auf den Weg bringen. Ein Beispiel hierfür ist das Sanierungsgebiet Moosach in München.

Informationen zum KfW-Programm Energetische Stadtsanierung stellt das BMUV bereit.
Die EFRE-Förderung in Bayern richtet sich nicht explizit an Sanierungsverfahren, investiert jedoch in gleichwertige Lebens- und Arbeitsbedingungen, u. a. mit Fokus auf Innovation, Klima- und Umweltschutz und Kommunen.
Maßnahmen zur Anpassung an Klimawandelfolgen fördert auch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV).
Hinweise zu weiteren Förderprogrammen finden Sie bei der Förderberatung des Zentrums KlimaAnpassung.

Checkliste: Klimaorientierte Stadtsanierung

Hier können Sie testen, wie gut Ihr laufendes städtebauliches Sanierungsverfahren bereits Maßnahmen zur Klimaanpassung integriert und welchen Spielraum es noch gibt.

Gesetzliche Grundlage ist das BauGB, zweites Kapitel, erster Teil.

Zum Weiterlesen

Unter www.staedtebaufoerderung.info stellt das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) die Programme der Städtebauförderung vor. Weitere Hinweise zur praktischen Umsetzung von Klimaschutz und Klimaanpassung in der kommunalen Planung finden Sie in diesem Leitfaden des Deutschen Städte- und Gemeindebundes. (Ab S. 33 werden Sanierungsmaßnahmen behandelt.) NRW hat eine Arbeitshilfe zu städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen veröffentlicht, die ab S. 84 Hinweise zur Klimaorientierung gibt.

Quellen

Linke, S. et al. (2021). Die Planung einer grünen Stadt der Zukunft. Handlungsmöglichkeiten und Instrumente, S. 41. https://www.lss.ls.tum.de/fileadmin/w00bds/lapl/Bilder/Projekte/GrueneStadt/Broschure_1.pdf

Hintergrund

Für das Projekt „Grüne Stadt der Zukunft“ untersuchten das Referat für Stadtplanung und Bauordnung und das Referat für Klima- und Umweltschutz der Landeshauptstadt München gemeinsam mit der Technischen Universität München, welche Handlungsmöglichkeiten verschiedene formelle und informelle Planungsinstrumente für eine klimaorientierte Stadtplanung bieten.

Impressum

Autor:innen:

Eva-Maria Moseler
Landeshauptstadt München, Referat für Stadtplanung und Bauordnung

Simone Linke
Annabell Hoffmann
Technische Universität München

Stand: Oktober 2023

Redaktion: Antonia Sladek, IÖW

Herausgeber:innen:
Institut für ökologische Wirtschaftsforschung (IÖW) GmbH, gemeinnützig
Potsdamer Straße 105, 10785 Berlin
kommunikation@ioew.de

Institut für Soziologie der Ludwig-Maximilians-Universität (LMU)
Geschwister-Scholl-Platz 1, 80539 München
bernhard.gill@lmu.de

Gestaltung:
Volker Haese, Dipl. Grafik-Designer, Bremen

Projekt:
„Grüne Stadt der Zukunft – klimaresiliente Quartiere in einer wachsenden Stadt“